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Politiche per un uso sostenibile della risorsa idrica - Renato Drusiani -
Introduzione
Mai come in questi anni la gestione dei servizi idrici, ed in particolare il tema della gestione sostenibile di tali servizi è risultata al centro dell'attenzione nazionale ed internazionale per molteplici, concomitanti motivi destinati tutti ad incidere negli scenari futuri riguardanti sviluppo ed organizzazione di detti servizi.
Temi quali il CAMBIAMENTO CLIMATICO e l’esigenza di assicurare uno sviluppo ambientalmente sostenibile, l’accesso all’acqua da parte di ampie fette di popolazione oggi escluse, ecc. hanno evidenziato l’esigenza di un approccio sempre più "globale" al tema della gestione della risorsa idrica .
Un approccio in particolare sul quale devono sapere convergere più culture e più discipline; dall’economia, alla tecnologia, sino al diritto ed alla sociologia.
Il recente convegno di Johannesburg ha evidenziato come sia preoccupante ma al tempo stesso pervasiva la situazione di insoddisfacente equilibrio (meglio sarebbe parlare di squilibrio) che caratterizza l’attuale accesso a tale risorsa e come le forti dinamiche che si sono messe in moto (dal clima ai flussi migratori Nord-Sud) siano di entità tale che oramai nessuno può chiamarsi fuori.
In particolare non possiamo, come generazione, consegnare ai nostri nipoti e pronipoti un mondo nel quale uno sfruttamento indiscriminato delle risorse naturali, ed in particolare delle risorse idriche, possa dare luogo a standard di vita non più tollerabili con gli obiettivi che oggi riteniamo desiderabili.
Questo naturalmente impone a tutti, tecnici, amministratori, scienziati, sino al semplice cittadino di modificare una serie di regole, di comportamenti, di modalità di approccio.
La moderna tecnologia ma anche adeguate strutture organizzative devono aiutare affinchè questo cambio di approccio sia morbido, e non comporti in quanto tale significative rinunce, stravolgimenti dell’economia e la poco desiderabile creazione di nuove forme di discriminazione e povertà.
Uso (e abuso) delle risorse
Anche i più recenti dati statistici riguardanti il consumo di acqua potabile nel nostro paese ci ricordano quello che già è stato confermato da numerose analisi e confronti, ovvero il significativo divario in termini di consumo procapite fra il nostro e gli altri Paesi.
Ultimi in ordine di tempo sono i dati a cura del Ministero dell’Interno (giugno 2001) che riguardano una serie di indicatori di sostenibilità nella fruizione dei servizi di pubblica utilità e che evidenziano una situazione di consumo procapite mediamente stimabile in circa 280 litri/abitante giorno, superiore al 50 – 100 % di quella riscontrata negli altri paesi della UE. Con riferimento a tali dati, come appare nella figura 1, le differenze Nord-Sud non appaiono particolarmente significative (se si eccettua un dato -quello della Regione Puglia- che peraltro appare in controtendenza rispetto ad altre determinazioni).
Anche per quanto riguarda il consumo complessivo, comprensivo pertanto di uso industriale ed irriguo la situazione non è destinata a mutare. Come ci ricorda il rapporto OCSE (The Price of Water: Trends in OECD Countries, Paris 1999), l'Italia e' infatti prima in Europa per il consumo di acqua e terza a livello mondiale con 1.200 metri cubi di consumi l'anno. Solamente gli Stati Uniti ed il Canada, rispettivamente con 1.900 e 1.800 metri cubi, presentano un consumo procapite superiore.
Differenti sono le cause di una tale divaricazione di consumi .
Si và infatti da poco contrastabili ragioni di differenza climatica, a strutture impiantistiche obsolete, a scarsa considerazione sotto il profilo economico, sino a regolamenti, leggi e disposizioni (alcune delle quali anche recenti) inadeguate per affrontare una oramai diffusa situazioni di emergenza.
In effetti il problema della inadeguatezza del quadro regolamentare è uno degli aspetti più paradossali, da un lato infatti potrebbe apparire come il più semplice e rapido degli interventi – chi non è d’accordo con una politica di sostenibilità ambientale? - , dall’altro invece per la notevole mole di interessi in gioco e per via di una competizione non sempre limpida per l’accesso ad una risorsa scarsa come è per l’acqua, si può rilevare che, non solo il quadro normativo non è sempre all’altezza dei problemi da affrontare, ma in alcuni casi le soluzioni avanzate vanno in direzione completamente opposta.
Insensibilità, mancanza di cultura specifica ma anche – forse - il riflesso di alcune aree di interesse economico sono alla base di un assetto normativo che, accanto a pur indubbi positivi aspetti, presenta anche delle significative ombre.
Un possibile esempio al riguardo è dato dalle concessioni di derivazione idrica.
Che senso ha avuto nell’ambito della legge 36/94, approvata appunto nel ’94, riproporre pressochè integralmente gli stessi meccanismi del 1933 per la definizione degli ammontari di CONCESSIONE di derivazione, ammontari legati in molti casi, anche là ove le risorse idriche scarseggiano, alla superficie irrigata e non già invece al consumo effettivo?
Ebbene, come se ciò non bastasse le cose sono state ulteriormente peggiorate con il DLgs 152/99 dove all’art. 23 comma 7 nell’ambito di una generalizzata riduzione delle durate di CONCESSIONE per i diversi usi è stata prevista una durata (40 anni) per gli usi irrigui, maggiore di quanto previsto per l’uso potabile (30 anni) e ciò pur in presenza della stessa tipologia di opere; una scelta opposta a quella che una semplice logica di sostenibilità ambientale avrebbe dovuto suggerire.
Infatti, considerando che i principali beneficiari dell’acqua di riuso sono le attività agricole (non certo quelle civili-potabili) avrebbe avuto senso ridurre i tempi di riprogrammazione delle assegnazioni di acqua in relazione alla necessità di indirizzare progressivamente l’utenza agricola verso l’acqua di riuso, come se ciò non bastasse è stato inoltre platealmente contraddetta la legge 36/94 sulla priorità dell’uso potabile delle risorse idriche disponibili (art.2 comma 1).
Tariffe e politiche economiche ambientalmente sostenibili.
Come precedentemente indicato diverse possono le motivazioni alla base di un uso non sostenibile della risorsa idrica, tuttavia è oramai un dato certo che la scarsa attenzione “economica” al bene acqua ed i conseguenti inadeguati sistemi di tariffazione sono alla base di questa oramai generale disattenzione al problema.
A titolo di esempio e con riferimento al settore civile sono riportati nel grafico di figura 2 (a cura di Federgasacqua e AMAT SpA di Torino, anno 2000) gli andamenti comparati dei consumi e delle tariffe in importanti città italiane e di altra nazioni aderenti alla U.E.
La stessa Commissione della U.E. (Politiche di tariffazione per una gestione più sostenibile delle risorse idriche - n. 477, 26.07.2000 Bruxelles) sottolinea l’esigenza di una adeguata valorizzazione economica della risorsa idrica, e della illusoria motivazione socio-politica che ancora, in molte realtà, giustifica il mantenimento di risibili tariffe per i diversi usi dell’acqua.
In proposito viene affermato: “…La fornitura di servizi idrici a prezzi mantenuti artificialmente bassi, per far fronte a problemi sociali e di accessibilità economica, è uno strumento primitivo per perseguire obiettivi di equità, e al tempo stesso incoraggia un utilizzo inefficiente e l'INQUINAMENTO. Se le risorse idriche non risultano impiegate in maniera sostenibile, considerazioni di ordine sociale non devono essere il principale obiettivo delle politiche di tariffazione dei servizi idrici, benché tale aspetto non debba essere completamente dimenticato in sede di elaborazione delle nuove politiche. I problemi sociali vanno affrontati approntando le opportune misure sociali di accompagnamento.….”
Qualche cosa, seppur lentamente, si stà muovendo.
Nella delibera CIPE per le tariffe idriche 2001 (delibera del 4/4/2001) vengono per la prima volta modificate alcune delle regole risalenti al 1974, che riguardano l’articolazione tariffaria delle forniture civili. In particolare, sulla scorta di quanto già fatto in altri paesi europei (Spagna e Francia) viene previsto, dopo un adeguato periodo di transizione (quattro anni), di superare completamente il ricorso alle forniture contrattuali con “minimo impegnato” .
Come evidenziato nel sopraccitato documento della Commissione UE, le forniture idriche a “forfait” costituiscono un segnale negativo al consumatore per il contenimento dei consumi ed al tempo stesso non incoraggiano il gestore ad investire nella completezza e qualità del sistema di misurazione delle forniture.
Al tempo stesso, sempre per virtù del deliberato CIPE del 2001, le tariffe relative agli scarichi produttivi, ferme in molte realtà da decenni, e che, con i loro limitati importi (la metà ed anche meno delle corrispondenti tariffe civili) avevano di fatto trasformato il nostro Paese nella Bengodi degli inquinatori a buon mercato (in antitesi a qualunque razionale politica del tipo “polluters pay”) cominciano, seppur gradatamente a muoversi.
In proposito è significativa la situazione delle differenze fra tariffe di scarico civili ed industriali, rilevata prima dell’applicazione del citato provvedimento (figura 3).
In ogni cao, all’interno di questo quadro, elementi basilari di una nuova politica di governo della domanda sono rappresentati da:
- una complessiva e finalmente credibile riforma del sistema tariffario (il cosìdetto metodo normalizzato, di cui al DM 1/8/96, come ebbe opportunamente ad evidenziare lo stesso IRSA-CNR nel Convegno "Un futuro per l'acqua in Italia" - Roma, 24 giugno 1999 - “…rischia addirittura di introdurre un sistema di incentivi distorti a favore degli investimenti di tipo tradizionale e dell’uso estensivo delle risorse disponibili …");
- la definizione di criteri realistici riguardo ai parametri delle acque destinate al riuso in attuazione dell’art.26 del citato D.lgs 152/99;
- la disponibilità di risorse economiche per favorire la costruzione di nuovi impianti e sistemi di carattere innovativo e dimostrativo nel campo del “water saving” e “water reusing”.
Riguardo a quest’ultimo aspetto occorre ricordare che la futura “water competition” fra operatori, in buona parte delle aree del pianeta, complice anche la crescita demografica e gli oramai incombenti cambiamenti climatici, sarà proprio rappresentata dalla capacità di proporre tecnologie e sistemi gestionali, rispondenti a principi di uso sostenibile della risorsa idrica.
Al di là di considerazioni relative alla politica di governo della domanda, naturalmente lo strumento tariffario serve anche a procurare le risorse per lo sviluppo ed il miglioramento del servizio; non è quindi un caso che problemi di continuità della fornitura siano riscontrabili in numerose realtà locali, là ove una scarsa capitalizzazione del servizio, unita a trasferimenti decrescenti abbia creato una situazione per certi versi esplosiva come si è potuto direttamente rilevare negli ultimi mesi in diverse realtà (soprattutto del Centro-Sud).
Alla luce dei ritardi evidentissimi nella attuazione della legge 36/94, ritardi in gran parte dovuti proprio ai vischiosi meccanismi burocratici-istituzionali messi in moto da tale legge la situazione del parziale blocco delle tariffe di questi anni diventa oramai incomprensibile anche perché le tariffe idriche nel nostro paese sono comprese fra la metà ed un quarto di quelle degli altri paesi UE pur essendo similari i costi sostenuti (in alcuni casi l’energia costa addirittura di più) e analoghe le regole di riferimento sulla qualità. Superare questa asfitica condizione rappresenta del resto un elemento che può aiutare il progresso della riforma dei servizi idrici, in quanto questo riuscirebbe ad evitare che, al momento di applicazione della legge 36/94 nelle singole realtà locali, si determini un insostenibile (dal punto di vista della accettabilità sociale) gap fra la TARIFFA esistente e la nuova tariffa, fatto quest’ultimo che potrebbe ulteriormente dilazionare l’attuazione della 36/94.
Conclusioni
Naturalmente l’assegnazione di un più corretto valore economico all’acqua non è il solo strumento possibile per portare l’insieme dei consumatori ad adottare un approccio sostenibile all’uso della risorsa idrica.
Costituisce tuttavia il presupposto, ed al tempo stesso, l’elemento di stimolo per tutta una serie di collegate politiche, quali:
- migliorare i criteri di monitoraggio dei consumi ai diversi livelli (erogazione e consumo finale);
- rendere sensibile l’effetto di contenimento dei prelievi per via della elasticità tariffe-consumi così da stimolare processi di risparmio idrico, nonché di riuso e riciclaggio delle acque reflue;
- rendere più credibili ed efficaci le campagne sui media relative al contenimento dei consumi;
- favorire la nascita di attività economiche che fanno leva sulla manutenzione e sul water saving;
- stimolare una più selettiva politica di utilizzo delle risorse primarie in funzione degli USI FINALI;
- generare risorse economiche per investire nella sperimentazione e nella innovazione tecnologica.
Ebbene, sotto questo punto di vista, si ha ragione di ritenere che la già citata deliberazione dell’Unione Europea del luglio 2000, ma anche il recente documento messo a punto dal Ministero dell’Ambiente per il Summit di Johannesburg (“Strategia d’azione ambientale per lo SVILUPPO SOSTENIBILE in Italia” del luglio 2002) possano rappresentare un importante riferimento, un punto fisso dal quale partire, ci si augura con meno ambiguità e furbizie del passato, per realizzare un sistema dei servizi idrici evoluto in grado di applicare sul campo una politica di reperimento ed uso sostenibile delle risorse idriche.
dal Convegno: Produzione dell’acqua destinata al consumo umano, agricolo e industriale - Cagliari, 13-14 settembre 2002