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Stabilità, trasparenza, coerenza e completezza delle regole - Alberto Biancardi -
Un sistema ben regolato è stabile, trasparente e le singole parti sono coerenti fra loro e tendono a formare un insieme ragionevolmente completo.
Infatti, la mancata trasparenza, coerenza e completezza, nonché l’instabilità, hanno un prezzo, come abbiamo potuto più volte vedere nell’analisi svolta nel nostro lavoro.
Pagato dai consumatori in termini di maggiori tariffe, nel caso il sistema finanziario e bancario percepisca un rischio maggiore a parità di entità dell’investimento, oppure in termini di vero e proprio blocco del sistema (degli investimenti, in particolare), in perenne ricerca di un assetto regolatorio definito.
Anche questo profilo, che appare banale non solo teoricamente ma anche logicamente, riveste importanza fondamentale dal punto di vista applicativo e, soprattutto, si è dimostrato uno dei principali punti di debolezza della regolazione dei settori Nars.
Gli esempi sono purtroppo molteplici e mostrano come molto spesso i cambiamenti delle regole sono stati usati da più parti per fini del tutto strumentali e terzi rispetto al buon governo del sistema.
Talvolta, addirittura è stata l’assenza o l’incompletezza di regole ad essere usata strumentalmente da chi le regole avrebbe dovuto completarle.
A questo ultimo riguardo, l’esempio più eclatante nel biennio 2006-2008 è stato quello connesso alla lentezza nel perfezionamento della riforma della regolazione autostradale operata
in avvio di legislatura.
Un punto spesso stranamente trascurato è inerente all’atteggiamento della Commissione europea e all’uso strumentale delle informazioni a tal proposito.
Infatti, per lunghi tratti, la Commissione chiese semplicemente di completare la riforma operata tramite legge, per poterla valutare compiutamente e per evitare che il nuovo sistema di regole fosse incompleto e troppo incerto per gli operatori.
L’atteggiamento di Bruxelles non era contrario e non si mise in alcun modo in discussione la possibilità di intervenire da parte di Esecutivo o Parlamento.
Con l’emanazione delle linee guida applicative della delibera n. 1 del 2007 si sarebbe, appunto, completato il nuovo sistema e si sarebbe data risposta ai rilievi mossi in sede comunitaria.
Non vi era dunque necessità di cancellare la medesima delibera n. 1/2007 o, per lo meno, questo non era richiesto da Bruxelles.
Invece, la strada scelta fu un ulteriore e non richiesto (se non dai concessionari) cambiamento delle norme Cipe, avvenuto proprio in corrispondenza di una lettera con cui la Commissione chiedeva di varare le linee guida.
Quindi, anche se la vicenda è incredibile a dirsi, la assenza di parte delle regole della riforma venne usata, di fatto, come pretesto per annullare la riforma stessa, lasciando tra l’altro indefinita una buona parte del sistema regolatorio (che era stata proprio la ragione per la quale il legislatore era intervenuto).
Al di là di questo caso particolarmente vistoso, più spesso sono stati i mutamenti di regole a determinare ambiguità e con fusione.
Non è certo un caso che questi mutamenti siano giunti, a seconda delle circostanze, da più parti con il fine di cambiare le regole in modo unilaterale, sempre ovviamente per propria convenienza.
L’esempio del settore aeroportuale in questo senso è paradigmatico.
La discussione teorica volta a individuare pregi e difetti dei cosiddetti single e dual till è molto articolata e ha visto contrapporsi contributi accademici molto formalizzati e approfonditi.
Da questa letteratura e da questa discussione teorica è però difficile far discendere il persistente peregrinare fra i due schemi di regolazione entro cui il nostro sistema si dibatte da più di un decennio.
È altrettanto difficile pensare che un sistema tariffario che adotti uno dei due principi sia di per sé migliore di quello alternativo.
Più pragmaticamente, è ragionevole pensare che si possa fare buona regolazione in presenza di entrambi i sistemi, anche se quello al momento più diffuso in Europa è il single till.
Invece di adottare un sistema, testarlo e – solo dopo aver accumulato dati ed esperienza – valutarne, nel caso, il cambiamento, in Italia la regolazione ha assunto un incedere – se ci è consentito il termine – bertoldiano, con un continuo susseguirsi di annunci e richieste di cambiamento e integrazione delle norme vigenti, senza la conclusione di alcuna trattativa fra concedente e concessionario, nonché senza un varo sostanziale del sistema basato sul single till.
In tal modo, solo nel corso del 2009 sono giunte a conclusione tre convenzioni, proprio mentre si verificava l’ennesimo mutamento normativo.
Stavolta – forse non a caso e utilizzando l’abbrivio dei mutamenti normativi autostradali – che usciva dall’ormai stantio dualismo fra single e dual till.
Infatti, con una indubbia coerenza, alimentata dalla consapevolezza che, tutto sommato, l’elemento da preservare era il livello tariffario CORRENTE e non un principio regolatorio, la nuova norma di legge ha consentito, peraltro solo agli aeroporti di maggiori dimensioni, di mantenere la TARIFFA vigente come base su cui articolare la dinamica della medesima TARIFFA nella restante parte della CONCESSIONE.
In sostanza, saltando a piè pari il vecchio dualismo, la nuova norma permette di considerare come un diritto acquisito la TARIFFA vigente, senza che vi sia la necessità di legarne base e dinamica all’andamento dei costi.
Il tutto ispirandosi a un presunto approccio contrattuale.
Come se il concedente in sede di stipula del contratto fosse stato al CORRENTE della blindatura della TARIFFA che sarebbe intervenuta successivamente (cioè, poco tempo fa) e come se rispettare un contratto implicasse garantire l’intangibilità del livello tariffario (e non, più correttamente, il rispetto delle clausole sottoscritte e, con queste, la possibilità di integrare e chiarire le parti il cui contenuto non è univocamente interpretabile alla luce dell’esperienza accumulata dalle parti).
In tempi recentissimi, poi, si annuncia un incremento «ponte», in attesa della stipula delle convenzioni, ovviamente slegato del tutto dall’andamento di costi e ricavi.
Con un po’ di ironia, dunque, si potrebbe dire che finalmente – dopo anni – si è compreso che il vero problema non sta nella scelta fra single e dual till, ma fra avere una TARIFFA alta, magari slegata dai costi, e una bassa.
I concessionari si stanno orientando a optare per una TARIFFA alta.
Tra l’altro, è probabile che la terza via fra single e dual till sia oggetto di attenzione e di richiesta di ampliamento da parte di altri aeroporti.
La selezione non potrà che avvenire sulla base della convenienza di ciascuno di essi – almeno, di quelli che dispongono di maggiore potere di lobby – a mantenere intangibile il livello tariffario corrente.
Sarebbe interessante adottare la stessa logica – dell’intangibilità ottenuta per legge di prezzi e redditività – in altri settori economici, quali la ristorazione collettiva o la VENDITA al dettaglio di materiale audiovisivo.
Tornando al tema generale, come detto, la modifica delle norme non è intervenuta solo a causa di spinte lobbistiche.
L’esame del caso autostradale è utile a riguardo. È stata la stessa controparte pubblica a ricorrere al Parlamento, in presenza di stasi persistente a livello amministrativo.
Vale la pena di ricordare, facendo un piccolo passo indietro rispetto all’ambito temporale oggetto della nostra analisi, l’approvazione per legge del cosiddetto «Quarto atto aggiuntivo», avvenuta in chiusura della legislatura 2001-2006.
A questo si aggiunge, con riferimento alla scorsa legislatura, la brusca accelerazione attuata con il D.L. 262/2006.
È interessante osservare che al momento del varo del D.L. del 2006 nel caso di molte concessioni era giunto a termine il periodo regolatorio quinquennale e – per così dire fisiologicamente – il confronto fra concedente e concessionario avrebbe dovuto avvenire non in Parlamento, ma in sede ministeriale o in Anas.
È dunque doveroso sottolineare e ribadire che le modifiche alle norme sono giunte non solo su impulso dei concessionari, ma anche e in più occasioni come tentativo di sbloccare una situazione ritenuta di difficile gestione da parte dell’Amministrazione.
Il che non è certo da ritenersi la modalità più classica e pertinente di gestione di un sistema di regolazione tariffaria.
Con tutta probabilità, a parziale giustificazione di molti comportamenti dell’Esecutivo e del Parlamento, non ha giovato all’identificazione e al completamento del quadro regolatorio l’assenza di un modello di riferimento, magari di provenienza comunitaria.
È noto come, nel nostro paese, il vincolo derivante dal recepimento di direttive europee abbia assunto in molti casi una valenza positiva e virtuosa.
Valga per tutti, sotto questo profilo, l’esempio dei settori dell’energia e delle conseguenti liberalizzazioni.
Invece, da Bruxelles non giungono verso questi settori segnali altrettanto chiari.
La stessa disciplina in tema di aiuti di Stato ha ampie deroghe nei settori di interesse Nars. Ovviamente, vincoli ve ne sono, ma non forniscono veri spunti per l’organizzazione – per così dire, in positivo – dei singoli settori.
Si pensi alle norme antitrust, quali la non discriminazione basata sulla natura pubblica o privata del concessionario, piuttosto che la possibilità di limitare la riserva di attività derivante dalla CONCESSIONE unicamente alle parti del settore in cui non si può sviluppare la concorrenza.
Queste norme sono indubbiamente fondamentali per garantire un buon funzionamento del settore stesso, ma sono insufficienti – o, almeno, si sono rivelate finora tali – a guidare la scrittura di norme tariffarie e di assetto settoriale.
La disponibilità di più modelli di regolazione si è dunque rivelata, almeno finora e in molti casi, un fattore di blocco o, almeno, un grado di discrezionalità che la nostra politica e Amministrazione non sono state in grado di gestire e metabolizzare.
Per contro, in molti casi esteri, è possibile constatare come la capacità di creare modelli di regolazione coerenti e stabili si sia dimostrata uno dei fattori competitivi di successo fra sistemi dei singoli paesi.
Valga a riguardo ancora una volta il citato caso dell’idrico, dove è stato possibile raggiungere buoni livelli di EFFICIENZA con differenti strumenti regolatori, facendo leva su imprese sia pubbliche che private, con governance centralizzate piuttosto che decentrate.
In questa occasione, salvo il precetto generale di avvio del presente sotto paragrafo, inerente la necessità di avere regole stabili, trasparenti, coerenti fra loro e complete – lo si ripete, ovvio dal punto di vista teorico e logico – è intrinsecamente impossibile fornire una soluzione o un suggerimento più specifico, volto al raggiungimento di questi obiettivi.
Fatto salvo osservare che un passo in avanti probabilmente decisivo lo si potrà fare, almeno a nostro avviso, solo mettendo mano alla governance del sistema.
