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Acqua, il bandolo della matassa - I vizi e le virtù del pubblico e del privato - Roberto Macrì -

Mai come quest’anno l’acqua è stata occasione di un largo e acceso dibattito.

Duro lo scontro politico tra liberalizzatori e paladini dell’interesse pubblico, in realtà due maschere di corposi interessi economici mischiati alla politica.
Allo spasimo il parallelo braccio di ferro tra imprese private e pubbliche, le prime all’assalto per entrare nel business delle gestioni idriche e le seconde in trincea a difendere le posizioni acquisite.
Crescente l’attenzione del mondo accademico che oltre ad interessarsi degli aspetti giuridici connessi alla questione pubblico-privato ne ha sottolineato le caratteristiche industriali e quindi l’importanza che potrebbe avere lo sviluppo di questo settore non solo per la qualità del servizio ma anche per l’occupazione e le attività indotte.
E numerose sono state le inchieste giornalistiche pro o contro i due schieramenti che hanno dato voce e informazioni ad un’opinione pubblica frastornata dalle opposte campane e per la prima volta preoccupata da sensibili aumenti tariffari e dal pericolo, intravisto nella privatizzazione, di perdere come cittadini il diretto controllo di una risorsa vitale quanto l’aria che respiriamo. Insomma il tema dell’acqua è finalmente alla luce del sole e non più un argomento trattato da pochi addetti ai lavori della Pubblica Amministrazione e delle Aziende di gestione che fino a pochi anni fa negoziavano al riparo da occhi indiscreti il finanziamento dei nuovi investimenti, il ripiano dei deficit di gestione e l’aumento delle tariffe: argomenti allora sconosciuti per la pubblica opinione e difficili o comunque poco interessanti per la stessa stampa economica.
E’ vero che nel 1993 il centro studi Arel fondato da Beniamino Andreatta (mai abbastanza rimpianto come economista e ministro del Tesoro) aveva avvertito che servivano già allora da 60 a 100mila miliardi di lire per rimettere a posto l’intero sistema idrico nazionale ed è vero che nel 1994 il senatore Galli riuscì a varare una legge di riforma (la n. 36 del gennaio 1994) che stabiliva alcuni sani principi per disciplinare l’uso dell’acqua a tutela del sacrosanto interesse pubblico attraverso due misure fondamentali: il bilancio idrico dei prelievi e degli usi delle risorse idriche e l’integrazione delle gestioni comunali nell’ambito dei bacini idrografici (i cosiddetti Ambiti Territoriali Ottimali) in modo da garantire una gestione razionale delle risorse disponibili in natura e migliorare allo stesso tempo l’efficienza delle singole gestioni comunali che inserite un ambito molto più vasto avrebbero potuto ottimizzare i costi e razionalizzare il consumo dell’acquaper i diversi usi. 
E prevedeva anche con precisione i passaggi necessari e il relativo calendario per rendere operativa la riforma - il censimento, la programmazione, la prevenzione delle emergenze, i criteri per la gestione del servizio idrico integrato, i livelli minimi dei servizi, il meccanismo di ripartizione di costi e tariffe tra i Comuni consorziati nell’Ato e il principio della copertura totale dei costi in tariffa, obiettivi precisi per il risparmio idrico - nonché i riferimenti di responsabilità a livello dell’amministrazione centrale, regionale, provinciale e comunale chiamati ad avviare il processo definendo criteri e metodi di gestione comuni e controllando la gestione degli Ato una volta costituiti.
E tutto doveva compiersi nell’arco di un anno.
Una ottima legge dunque a volerla leggere con attenzione sia per chiarezza dei principi sia per chiarezza dei concetti operativi e degli schemi amministrativi.
Ma proprio in queste sue qualità è da ricercare il motivo del suo quasi-fallimento, visto il grande ritardo nella attuazione pratica della riforma e l’incoerenza di successivi provvedimenti legislativi che hanno confuso e indebolito il quadro delle responsabilità.
Il fatto è che l’approccio illuministico e sistematico della legge è entrato in conflitto con gli usi e i costumi nazionali che ci hanno abituato invece alla difesa delle corporazioni e alle mediazioni degli interessi esistenti a scapito dell’interesse collettivo, della razionalità delle scelte economiche e dell’aumento della concorrenza.
In questo esito è grande la responsabilità della Pubblica Amministrazione che, come per altre riforme fallite, chiamata a mettere in pratica la riforma l’ha invece indebolita e snaturata allungando i tempi di attuazione e complicando enormemente la burocrazia delle autorizzazioni amministrative per tenere conto dei mutevoli equilibri politici tra amministrazioni centrali tra di loro e con i tre livelli degli enti locali; non solo ne è nato un pasticcio amministrativo inestricabile da cui si fa fatica ad uscire ma si è anche dispersa la logica virtuosa di quella legge.
Cosicché oggi è maturata nella opinione pubblica una generalizzata avversione verso la riforma ed in particolare verso il concetto dell’Ambito Territoriale Ottimale visto come un esproprio forzoso delle prerogative dei singoli Comuni e verso l’affidamento delle gestioni idriche anche a terzi (anche quando si dimostri che l’ente pubblico non ha né i mezzi tecnici né le risorse finanziarie per operare in economia) vista come una svendita ai privati dell’acqua pubblica.

Due falsi ideologici

Due falsi ideologici se si hanno a mente le disposizioni in materia di risorse idriche della legge Galli e per la difesa del suolo della legge 183 del 1989 ispirate ambedue da rigidi principi di tutela della proprietà e dell’interesse pubblico dell’acqua senza eccezioni.
Due falsi ideologici che però sono serviti egregiamente a mantenere lo statu quo ritardando di oltre dieci anni la formazione dei primi Ato e rinviando continuamente l’avvicendamento delle concessioni mediante gara pubblica, secondo le direttive europee, con il risultato che molti gruppi industriali italiani e stranieri che con l’avvento della legge Galli erano entrati in questo settore si sono ritirati lasciando la gestione dell’acqua saldamente in mani pubbliche per oltre il 90%, contando anche le municipalizzate partecipate in minoranza da soci privati.
In questa situazione non si può perciò dire, comunque la si pensi sulle virtù e i vizi del privato e del pubblico, che le tante carenze del settore siano responsabilità di una privatizzazione ancora di là da venire.
Se sui 91 Ato costituiti (sui 92 previsti) dopo quindici anni dalla legge Galli solo 67 hanno già affidato il servizio e di questi non tutti sono ancora pienamente operativi, la responsabilità ricade per intero sulla pubblica amministrazione e sulla politica delle moratorie e delle eccezioni che non ha visto innocente nessun Governo da allora.
Se tutti gli Ato finora costituiti sono stati affidati senza gara ricorrendo alla formula in house anche quando si tratta di aziende municipalizzate, forzando il concetto di gestione in economia per sfuggire alle regole europee che prevedono il ricorso tassativo alla gara pubblica, è un fatto certamente contrario all’interesse pubblico; l’esenzione dalle gare infatti vale in Europa solo nel caso di gestioni in economia se dimostrano di svolgere l’intero ciclo di attività con il proprio personale.
La parificazione degli affidamenti in house alla gestione in economia ottenuta dai Comuni nel secondo Governo Berlusconi per gestire con più libertà aziende municipalizzate o consorzi pubblici appare ancora più impropria, per usare un eufemismo, quando si tratta di aziende municipalizzate partecipate da privati che in questo modo realizzano il doppio obiettivo di evitare la “pena” della gara pubblica per l’affidamento e per gli eventuali appalti e dimostrano plasticamente il connubio opaco di interessi tra pubblico e privato, avversari per propaganda ed alleati negli affari quando si tratta di aggirare insieme regole di concorrenza e di trasparenza.
Una privatizzazione surrettizia e a piena discrezione degli enti locali c’è quindi già stata.
Se il servizio idrico non è ancora universale per DISTRIBUZIONE, fognature e depurazione (si vedano i dati 2008 del “censimento delle risorse idriche per usi civili” articolato a livello regionale e pubblicato dall’Istat il 10 dicembre), la responsabilità non può che essere degli attuali gestori che negli ultimi dieci anni hanno ridotto drasticamente gli investimenti quasi azzerando la costruzione di nuove reti e di conseguenza rimpicciolendo fortemente le attività indotte di progettazione e di fornitura di cemento, materiali plastici, ferro, apparecchiature elettriche e di telecontrollo informatico fornite quasi esclusivamente dall’industria nazionale.
Se ancora non disponiamo di un piano dettagliato di investimenti e dobbiamo rifarci ancora alle stime approssimate dell’Arel è perché non è stato ancora completato un censimento analitico delle infrastrutture e i censimenti disponibili sono stati fatti ognuno per sé da ogni Ato senza una metodologia unificata; la responsabilità di tutto ciò non è certo del “privato che non c’è”.
Se la formazione degli Ato è coincisa con forti aumenti tariffari nonostante il progressivo calo degli investimenti anche questa responsabilità spetta agli attuali gestori pubblici; la logica economica suggerisce infatti un esito contrario in quanto gli Ato operando in una dimensione molto più vasta dovrebbero realizzare forti economie di scala nei costi operativi e poiché gli investimenti sono in calando le tariffe dovrebbero piuttosto diminuire.
Se la dinamica tariffaria non opera ancora in modo automatico in base all’evoluzione certificata di costi operativi ed investimenti ma è ancora nella piena discrezione delle amministrazioni locali guidate da una logica prettamente politica va notato che questa discrezionalità frena lo sviluppo e nulla ha a che fare con il dovuto controllo preventivo sull’efficienza e sulla qualità del servizio. Se il fenomeno endemico delle perdite di rete non è stato sostanzialmente intaccato dipende dalle scelte di investimento dei gestori orientate alle grandi opere, occasione di finanziamenti pubblici, invece che a mettere a posto preliminarmente gli impianti esistenti; in proposito il citato censimento Istat certifica una differenza del 65% tra il prelievo di 9,1 miliardi di mc di acqua e l’erogazione di 5,6 miliardi di mc ai contatori degli utenti e una differenza annua di 44 mc per UTENTE tra i 136 mc in uscita dai serbatoi comunali e i 92 mc erogati al contatore, corrispondente al 47%.
Percentuali imparagonabili con i dati medi europei e indici di una situazione intollerabile tenuto conto non solo dello spreco di materia prima ma dell’incidenza dei costi energetici ed operativi associati al trasporto dell’acqua non utilizzata sul costo totale del servizio e tenuto conto che la spesa per riparare le perdite è di molte volte più bassa degli investimenti per costruire nuove condotte, nuovi serbatoi e nuovi pozzi.

Le utenze abusive

In tutto ciò la prima responsabilità è degli enti locali che nell’affidamento non si sono evidentemente premurate di mettere al primo posto della strategia di investimento e degli obiettivi gestionali del concessionario la eliminazione delle perdite come prima condizione per la CONCESSIONE.
Se ancora oggi è consistente il fenomeno delle utenze abusive, derivate dall’acquedotto o alimentate da pozzi privati non autorizzati e privi di contatori, accompagnato da una forte evasione delle bollette, si deve dire grazie proprio ad un tipo di gestione nota come “acqua del sindaco”, da molti rimpianta ma occasione invece non solo di danno al patrimonio idrico e di ingiustizia verso i cittadini onesti ma in molti casi anche di scambi elettorali.
Se ancora non è stato redatto un bilancio idrico complessivo dei prelievi per gli altri usi energetici, agricoli, industriali che assorbono gli altri 40 miliardi di mc disponibili dei circa 50 totali, nonostante ognuno di questi settori abbia almeno un’amministrazione pubblica responsabile del controllo, ci si può solo lamentare della mancata collaborazione tra i vari rami della Pubblica Amministrazione, ognuna gelosa delle proprie prerogative e restia a collaborare alla elaborazione del quadro nazionale delle risorse idriche; è un limite assai grave se consideriamo che il censimento Istat e le altre analisi disponibili riguardano solo gli usi civili dell’acqua, meno di un quinto dell’acqua prelevata annualmente, mentre gli usi agricoli da soli ne consumano più di 25 miliardi di mc e i pochi dati disponibili fanno sospettare un utilizzo dell’acqua prelevata ancora meno efficiente; in quel mondo infatti l’acqua viene gestita dai consorzi agrari con autonomia feudale e non è stata ancora avviata una razionalizzazione degli usi con forti risparmi potenziali.
La scarsità di informazioni riguarda anche gli usi industriali ed energetici nonostante la legge Galli preveda la competenza degli Ato sui primi mentre l’ex Registro Italiano Dighe, oggi inquadrato nel ministero delle Infrastrutture, e le Provincie sono responsabili del controllo della gestione delle dighe.
Se ancora legislatori e governanti non hanno configurato istituzionalmente il legame fisico tra gestione dell’acqua e gestione idrogeologica, in questo senso la sistemazione dei bacini idrici è l’intervento base per il riassetto del territorio, è solo un peccato della Politica verso l’interesse pubblico.
Ovviamente non tutto è così negativo , vi sono tanti esempi di gestioni virtuose di municipalizzate e di consorzi pubblici svolte con competenza e spirito di servizio pubblico, e in questo senso sono forti le differenze tra aree geografiche, ma l’andazzo a livello nazionale è ancora segnato da inefficienze, sprechi e scoordinamento.
Dovrebbe essere perciò chiaro che nella situazione attuale discutiamo dei risultati concreti della gestione pubblica contrapposti alle sole intenzioni di una eventuale gestione privata.
Dovrebbe essere altrettanta chiara a questo proposito la confusione che si è creata nella pubblica opinione tra interesse pubblico ed interesse delle aziende pubbliche e tra gestione pubblica e privata: bisogna infatti riconoscere che se è dimostrato che un’azienda pubblica non è necessariamente meno efficiente di un’azienda privata è però altrettanto dimostrato che non sempre gli interessi di un’azienda pubblica coincidono con l’interesse pubblico; ed è curioso il fatto che spesso venga denunziata come gestione privata anche la CONCESSIONE ad una società municipalizzata.
E’ deleteria anche la confusione che si fa sulle concessioni viste come una cessione di sovranità dai Comuni ai gestori: a legislazione vigente e perconsolidata prassi in altri settori dei pubblici servizi, in primis nella DISTRIBUZIONE gas, la CONCESSIONE a gestori, pubblici o privati che siano, della facoltà di gestire il servizio idrico non intacca la proprietà pubblica delle risorse naturali e degli impianti e in questo senso l’Ato che concede la CONCESSIONE può tutelare efficacemente l’interesse pubblico esercitando due diritti essenziali: fissa i contenuti contrattuali della CONCESSIONE; revoca la CONCESSIONE quando ne accerti il mancato rispetto delle condizioni essenziali.

Il contratto di CONCESSIONE

Molti osservatori hanno notato in proposito che nell’affidamento di una CONCESSIONE ancora più della gara è cruciale la capacità amministrativa di controllarne i risultati in corso di gestione propugnando per questo la competenza di una apposita Autorità; senza nulla togliere alle prerogative contrattuali degli enti concedenti è una misura certamente utile per definire regole standard per Ato e gestori e arbitrare i casi controversi ma questa obiezione nulla toglie all’utilità del contratto di CONCESSIONE quando, come in questo caso, c’è bisogno di gestori terzi per migliorare nettamente l’efficienza del servizio e per finanziare gli investimenti.
In questo senso il dibattito di questi mesi quasi mai è servito a chiarire i termini concreti del problema acqua ma è stato dominato dalla propaganda dei due fronti più interessati a convincere la pubblica opinione delle proprie tesi con slogan e asserzioni di principio perlopiù prive di analisi e di concreti impegni.
A rileggere tutto quello che è stato scritto, detto e gridato in questi ultimi mesi dalle due parti in causa si ha l’impressione di una matassa inestricabile di informazioni troppo generiche per capire in profondità i reali termini della situazione e di proposte troppo partigiane per scegliere la strada giusta; solo in qualche analisi accademica e giornalistica sono state presentate idee e dati utili a cogliere la dimensione dei problemi e le correzioni di rotta necessarie.
A complicare il quadro ci si è messo il Governo con la recente approvazione della legge 166 del 20 novembre, che ha convertito il decreto 135 del 25 settembre, rendendo così operative le due misure dell’art. 15 che interessano il settore idrico: la riduzione entro tre anni della quota pubblica nelle municipalizzate a favore di soci privati come condizione per mantenere le concessioni in house fino alla scadenza contrattuale, evitando così la scadenza anticipata delle concessioni e il rinnovo mediante gara, e la limitazione delle gestioni in economia a casi marginali ove l’Antitrust verifichi la non sussistenza delle condizioni per una CONCESSIONE a terzi.
In proposito valgono le critiche argomentate sulla Staffetta del 3 ottobre delle quali si ricordano qui le due principali critiche.
La prima è che non è ammissibile manomettere per legge l’azionariato di una società se non in due casi: ristabilire un regime di concorrenza secondo la normativa antitrust e rafforzare il controllo pubblico nella gestione di un monopolio; l’articolo 15 va invece in direzione contraria favorendo una privatizzazione discrezionale, che aumenterà l’opacità del connubio pubblico-privato già in essere, e dilazionando così il rinnovo delle concessioni con gara pubblica che da sola non è sufficiente a realizzare una piena concorrenza ma è pur sempre misura necessaria; e poi nel prossimo triennio è logico aspettarsi un‘ulteriore riduzione degli investimenti (v. Staffetta 20/11).
La seconda è che escludere la gestione in economia dalle possibilità di scelta degli enti locali non solo ne limita arbitrariamente la responsabilità ma è contraria alla normativa europea che mette sullo stesso piano le tre possibile alternative di gestione: la gestione in economia e l’affidamento del servizio o in forma di appalto o di CONCESSIONE.
Con ciò non si vuole esprimere un giudizio di merito sulla gestione in economia rispetto alle altre due soluzioni perché non avrebbe senso un confronto teorico ma vale il confronto pratico.
Ma si vuol dire che all’ente locale va lasciata la responsabilità della scelta tra le tre alternative acondizione che nel caso della gestione in economia vengano però esclusi trasferimenti dalla finanza centrale a titolo di solidarietà; in un regime di finanza federale tali trasferimenti infatti vanno riconosciuti solo quando non vi sono alternative alla gestione in economia e questa comporta dei costi elevati per le particolari condizioni ambientali e logistiche considerate non convenienti per i gestori terzi.
Quando invece le alternative sono possibili e sono più convenienti della gestione in economia allora è giusto che la comunità dei cittadini ne sopporti gli extra costi rispettando il principio di un federalismo responsabile: onori ed oneri.

Sciogliere il bandolo

Il ripasso sin qua dei tanti nodi di questa matassa, fatta perlopiù di preconcetti e di scarsissima conoscenza dei dati di fatto, può forse aiutarci a trovare il bandolo per sciogliere l’intrico che imprigiona lo sviluppo del settore.
A questo scopo è utile guardare le cose dal punto di vista dei cittadini giustamente preoccupati: che il servizio idrico mantenga le caratteristiche di servizio pubblico; che l’acqua non diventi solo una merce; che la gestione in economia resti una prerogativa delle Amministrazioni; che l’eventuale gestore terzo, pubblico o privato che sia, non si appropri delle prerogative di esercizio di un monopolio pubblico,come in qualche caso è successo nella stagione delle grandi privatizzazioni.
E’ un punto di vista civile e razionale purché non venga utilizzato per tornare al sistema feudale dell’”acqua del Sindaco” e a conservare il vantaggio di tanti utenti che fanno ancora uso gratuito e abusivo dell’acqua pubblica.
La cessione di sovranità dei Comuni agli Ato non ne limita il potere di tutela degli interessi della propria comunità partecipando come socio pro quota alle decisioni dell’Ato in materia di investimenti, di qualità del servizio e di tariffe; in cambio l’intera comunità dei cittadini dell’Ato avrà la garanzia di una sistemazione razionale degli impianti attraverso l’integrazione e la riprogettazione dell’intera rete, di una gestione ottimale della dotazione naturale di acqua e di una contabilità della gestione che renda conto dei risultati.
Anche la questione critica della TARIFFA d’ambito può essere risolta razionalmente, se si vuole, prevedendo una differenziazione per ciascun Comune tenendo conto oltreché del valore degli impianti conferiti anche dei costi specifici di esercizio e del diverso costo e disponibilità di acqua. In questo senso l’Ato è una soluzione federale del tutto opposta alla concezione feudale del campanile.
Se questo punto di vista fosse condiviso allora sarebbe più facile trovare il bandolo della matassa rispondendo alla semplice domanda che nella propaganda dei due fronti viene sempre elusa: dove sono le risorse per fare tutto quello che serve per sistemare e sviluppare il settore?
Estendere il servizio di DISTRIBUZIONE, fognatura e depurazione alla totalità della popolazione nazionale e adeguare tutto il sistema di tutela delcaptazione alla depurazione richiede infatti investimenti formidabili, dell’ordine dei 30-40 miliardi di euro, e che per essere efficaci vanno fatti in pochi anni, con una organizzazione altrettanto formidabile per la progettazione e nella gestione operativa.
In quanto alle competenze tecniche le aziende italiane del settore hanno esperienze adeguate ma resta l’ostacolo di dimensioni troppo piccole e di strategie autarchiche che limitano fusioni , joint ventures ed acquisizioni, operazioni necessarie se si vuole crescere in fretta a confronto con i grandi gruppi internazionali che sono di nuovo interessati al mercato italiano; è un limite strategico che spiega anche la comunanza sotterranea di interessi tra pubblico e privato uniti a difesa dell’italianità ma a scapito dell’interesse pubblico a risolvere i tanti problemi qui ricordati.
Forse con l’art. 15 il Governo vede nella privatizzazione forzata delle municipalizzate il modo per stimolare la crescita dimensionale del settore; sarebbe l’unica giustificazione plausibile di una scelta altrimenti sbagliata.

Il nodo finanziario

Su questo fronte comunque poco può fare la legge se non matura nelle aziende un orientamento più aperto al rischio imprenditoriale.
Ma il nodo più stretto è quello finanziario dato dallo stato critico della finanza pubblica che esclude la possibilità di finanziare gli investimenti nel settore nella misura necessaria: se bastassero 30 miliardi vuol dire 6 miliardi all’anno in 5 anni o 3 miliardi in dieci anni: questo è il punto.
Quanti sono gli Ato capaci di autofinanziare i propri investimenti con una gestione in economia?
Molto pochi probabilmente e per il resto il ricorso alle concessioni è la via obbligata per gestire investimenti così rilevanti; la capacità finanziaria largamente intesa è quindi il primo metro con cui misurare gli aspiranti gestori e su questo metro si vedrà quali sono le effettive possibilità delle aziende nazionali e la loro propensione al rischio.
In questo senso è interessante la notizia recente (v. Staffetta 20/11) dell’interesse della Cassa Depositi e Prestiti e delle Fondazioni bancarie a finanziare il settore come azionisti.
Sono due istituzioni finanziarie in grado di mobilitare grandi capitali attivando l’enorme disponibilità di risparmio privato oggi intrappolato in impieghi molto poco remunerativi.
Gli investimenti futuri in questo settore invece, quando le cose funzioneranno come si deve, potranno contare su una discreta redditività sia in azioni sia in obbligazioni con poco rischio; per queste stesse ragioni anche i Fondi pensione dovrebbero trovarvi convenienza.
E la natura pubblica di ambedue gli istituti li rende particolarmente adatti ad un ruolo di tutela dell’interesse pubblico assegnando ai soci pubblici e privati i compiti operativi.
Ma perché ciò avvenga in modo chiaro è necessario che una tale ipotesi venga ancorata ad una legge quadro dell’acqua che ricapitoli principi, metodi e responsabilità finora largamente disattesi e definisca un modello di governance aziendale adatto alla gestione di un monopolio pubblico.
Altrimenti anche questa ipotesi rischierà di aprire la strada ad interessi di parte nella politica e nell’economia.

STAFFETTA QUOTIDIANA – 19 DICEMBRE 2009 – N. 234