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Acqua, una nuova sfida per le politiche comunitarie - Cristiana Gallinoni e Luca Pacicco -

Gallinoni Cristiana,
Pacicco Luca
(collaboratori INEA)


L’esistenza umana dipende dall’acqua. L’atmosfera, la biosfera e la geosfera hanno tutte delle relazioni di interazione con l’acqua.
L’acqua interagisce con l’energia solare per determinare il clima, e trasforma e trasporta le sostanze fisiche e chimiche necessarie a tutta la vita sulla terra.
Nel corso della storia e in ogni angolo del pianeta, la sacralità e il rispetto per l’acqua sono stati elementi fondamentali nelle culture del mondo.
I corsi di acqua sono stati il punto di riferimento per lo sviluppo delle società in ogni epoca.
Oggi circa 1,3 miliardi di persone non dispongono di acqua potabile e, senza interventi mirati, nel 2025/2035, quando la popolazione mondiale supererà gli 8 miliardi, più della metà risiederà in aree con problemi idrici. La scarsità relativa della risorsa, inoltre, si associa al continuo deterioramento della sua qualità nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo. Dal punto di vista dei consumi, ogni abitante del pianeta utilizza in media il doppio di acqua rispetto all’inizio del novecento, ma in Africa, negli ultimi cinquant’anni, la disponibilità è diminuita di tre quarti e solo poco più del 60% della popolazione gode dell’accesso a risorse idriche adeguate.
Il consumo di acqua è connesso alla soddisfazione di bisogni essenziali da parte degli individui e, pertanto, è evidente che una sua eventuale carenza (qualitativa o quantitativa) compromette il benessere complessivo. La disponibilità della risorsa al di sotto di un livello minimo o un utilizzo scorretto della stessa, infatti, condizionano la salute, l’educazione , l’inclusione sociale. Il ricorso a fonti d’acqua non sicure non solo concorre ad incrementare i tassi di mortalità, ma incide anche sulla possibilità di superare la povertà.

Per questa ragione, la salvaguardia delle risorse idriche è una priorità strategica anche per i Paesi dell’Unione Europea e della PAC, la politica agricola comune europea, soprattutto in questa fase in cui si sta definendo la Nuova PAC verso il 2020.
Salvaguardare le risorse idriche infatti è una sfida importante,  per difendere gli equilibri ecologici e anche per migliorare la qualità della vita di tutti.

Salvaguardare le risorse idriche significa affrontare tutte le problematiche che mettono a rischio questa preziosa risorsa, problematiche che riguardano la diseguale DISTRIBUZIONE temporale e spaziale, l’aumento dell’INQUINAMENTO e la crescente  domanda di acqua, dovuta sia alla crescita della popolazione mondiale, sia al CAMBIAMENTO CLIMATICO e alle vecchie politiche che si sono dimostrate, in molti casi, inadeguate.

E in tutto questo l’agricoltura svolge un ruolo fondamentale.

La gestione delle risorse idriche e l’agricoltura.


Il legame esistente tra l’acqua e l’agricoltura - da intendersi in senso lato, comprensiva anche della selvicoltura e della zootecnia- è molto stretto e ha la sua origine nella storia. Le prime civiltà stanziali si svilupparono in prossimità di corsi d’acqua, perché la presenza di questa risorsa permetteva loro la coltivazione dei campi, dunque la produzione di cibo e lo sviluppo.
A distanza di oltre 4 mila anni, il binomio acqua-produttività agricola è ancora valido. L’agricoltura, la selvicoltura e la zootecnia, in quanto utilizzatrici di grandi volumi di acqua, sono oggi chiamate a svolgere un ruolo di primo piano nella gestione sostenibile delle risorse idriche, dal punto di vista sia quantitativo sia qualitativo, e rappresentano una componente sempre più importante della strategia di adattamento ai cambiamenti climatici in atto.

Con riferimento al nostro territorio, secondo l’ISTAT negli ultimi quindici anni la superficie potenzialmente irrigabile si è mantenuta su livelli di poco inferiori ai 4 milioni di ettari, con una tendenza all’aumento; la superficie irrigata negli ultimi anni ha raggiunto i 2,6 milioni di ettari. Anche in Italia, come in buona parte dell’Europa, lo sviluppo agricolo delle diverse aree del Paese nel secondo dopo guerra è stato fortemente legato all’accesso all’acqua e, seppur lo scenario storico, economico e agricolo sia ormai profondamente cambiato rispetto agli anni ‘50, gli assetti colturali irrigui rappresentano per il settore primario sempre più un punto di forza in termini di reddito e di occupazione.

L’acqua non rappresenta un fattore produttivo solo per l’agricoltura, ma è anche un elemento fondamentale per lo sviluppo sociale e civile della società, nonché una risorsa naturale e pubblica da salvaguardare. C’è di conseguenza la necessità di una  integrazione tra le politiche di settore, le altre politiche per il settore primario, prime fra tutte la PAC, le politiche di sviluppo rurale e le politiche ambientali, energetiche e di sviluppo del territorio.

In particolare, la salvaguardia delle risorse idriche rappresenta un’importante sfida per le politiche di sviluppo rurale a livello europeo e italiano, sia perché  l’agricoltura usa le risorse suolo e acqua per la produzione agricola e alimentare, sia perché azioni di promozione di più adeguate pratiche agricole possono sottrarre parti del territorio a rischio di abbandono e degrado.

La bonifica e l’irrigazione sono due pratiche  risultate, nel tempo, fondamentali per lo sviluppo dell’agricoltura, la salvaguardia degli ecosistemi e la creazione del paesaggio agrario italiani.


Sciorne

Più che in ogni altro Paese europeo (ad eccezione dell'Olanda), il nostro territorio è frutto del lavoro secolare dell'uomo: gran parte delle pianure sono state “conquistate” grazie alla bonifica idraulica e il territorio collinare e montano è spesso il risultato di sistemazioni operate per le coltivazioni agricole. Tale infrastrutturazione garantisce la sicurezza idraulica di vasti territori agricoli, ma anche di centri urbani, aree produttive e vie di comunicazione; il suo costante adeguamento ed ammodernamento è importante per garantire, accanto alla salvaguardia ambientale, lo sviluppo di un territorio che, come quello nazionale, negli ultimi tempi ha visto una riduzione della superficie agricola utilizzata a causa dell’urbanizzazione e dell’abbandono, fenomeni che comportano problemi di assetto idrogeologico.

Inoltre l’irrigazione in Italia ha garantito la possibilità di sviluppare il settore agricolo nonostante le caratteristiche specifiche del nostro territorio, in prevalenza collinare e montuoso, e dalla variabilità del clima. Senza l’irrigazione, non sarebbe stato possibile superare questi ostacoli, far fronte alla siccità, garantire l’elasticità nelle produzioni e rispondere alle mutevoli esigenze del mercato. Oltre a contribuire allo sviluppo del Paese attraverso la produzione di beni agricoli, la pratica irrigua produce una serie di esternalità positive, concorrendo a garantire il ritorno naturale dell’acqua nel ciclo idrico senza costi di depurazione e relativi costi sociali ed ambientali e ad assicurare la capacità di ricarica continua e diffusa di falde profonde depauperate da altri usi. L’irrigazione, inoltre, assume un ruolo fondamentale nel mantenimento di un agro-ECOSISTEMA irriguo di superficie; nel mantenimento dell’ECOSISTEMA naturale, ovvero di quella ricchezza complessa che integra la flora e la fauna con il paesaggio agrario storico e con la permanenza delle colture irrigue tradizionali; il mantenimento di un idoneo substrato umido, per la conservazione della sostanza organica, dei livelli di fertilità dei suoli e dell’ECOSISTEMA, garantendo, in questo modo, il contrasto dei fenomeni di desertificazione ed erosione dei suoli.

La salvaguardia delle risorse idriche tra gli obiettivi prioritari della politica di sviluppo rurale.
Considerato che il settore primario rappresenta, da una parte, uno dei principali utilizzatori di risorse idriche, e dall’altra attraverso la pratica irrigua e la bonifica contribuisce fortemente alla salvaguardia dell’intero territorio, la tutela quali-quantitativa di questa preziosa risorsa è entrata tra gli obiettivi centrali delle politiche di sviluppo rurale, sia a livello nazionale che a livello europeo.

La gestione sostenibile delle risorse idriche infatti è tra le nuove sfide lanciate nell’ambito dell’Health Check della Politica Agricola Comune (PAC) (http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm ) ed è anche una tematica al centro del Piano Strategico Nazionale (PSN) per lo Sviluppo Rurale (http://www.reterurale.it/downloads/cd/PSN/Psn_21_06_2010.pdf), elaborato dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (MPAAF), che si è dato come obiettivo quello di sostenere la competitività del settore, valorizzare l’ambiente, migliorare la qualità delle zone rurali e allargare le potenziali forme di reddito delle aziende.

L’inserimento di una migliore gestione delle risorse idriche tra le nuove sfide individuate dall’Health Check, intesa in un’ottica di maggiore sostenibilità, rende necessario approfondire e affrontare alcune questioni in particolare, come il legame esistente tra gestione della risorse idriche e i cambiamenti climatici, indicando gli interventi che possano fronteggiare importanti problematiche che hanno impatto sulla quantità e qualità delle risorse idriche, come la carenza idrica e l’aumento dei fenomeni idrologici estremi come inondazioni e siccità. Da qui l’esigenza di accompagnare con i Piani di Sviluppo Rurali (PSR) a livello regionale, con i relativi interventi finanziabili a livello di azienda agricola, la piena attuazione della Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE) (http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_normativa_1217_allegato.pdf) che stabilisce un quadro di grande importanza per la gestione integrata delle risorse idriche, fornendo gli strumenti per raggiungere il buono stato di tutte le risorse idriche, promuovendone l'uso sostenibile, contribuendo ad attenuare gli effetti delle inondazioni e della siccità e includendo un approccio flessibile nella realizzazione degli obiettivi ambientali.
L’obiettivo principale, dunque, è quello di rappresentare un riferimento per la protezione delle acque superficiali interne, di quelle  di transizione e di quelle costiere e sotterranee, in modo da  assicurare la graduale riduzione dell'INQUINAMENTO delle acque e  impedirne l'aumento, proteggere e migliorare lo stato degli ecosistemi acquatici e terrestri anche attraverso misure specifiche per la graduale riduzione degli scarichi, delle emissioni e delle perdite di sostanze pericolose prioritarie, agevolare un utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili, e contribuire a mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità.
Gli scopi della direttiva sono molteplici e interessano vari aspetti di natura economica, di  salvaguardia, sia ambientale che idrica e, necessariamente possono avere un impatto o essere influenzati dalle varie politiche settoriali (energetica, agricola e della pesca, turismo).

Proprio per questo in questo contributo abbiamo voluto mettere in evidenza la stretta relazione che vi è tra i contenuti della PAC e quelli della Direttiva Quadro per le Acque.

Come accennato, gli obiettivi principali perseguiti dalla DQA possono essere sintetizzati in:
 impedire il deterioramento, migliorare e ripristinare le condizioni dei corpi idrici superficiali, permettendo il raggiungimento di un buono stato chimico ed ecologico, riducendo nello stesso tempo gli scarichi e le emissioni di sostanze pericolose;
 proteggere ed eventualmente ripristinare le condizioni delle acque sotterranee e garantire un equilibrio fra l'estrazione e il ravvenamento;
 agevolare l’utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche;
 preservare le aree protette;
 mitigare gli effetti delle inondazioni e  della siccità.


microgetti

Il settore agricolo è direttamente coinvolto, in quanto rappresenta uno dei principali utilizzatori della risorsa idrica ma anche perché l’attività agricola (soprattutto zootecnica) può generare impatti negativi sulla matrice ambientale e, nel contempo, produrre  esternalità positive per l’ambiente, come la ricarica delle falde sotterranee e la caratterizzazione del paesaggi rurale ad opera dei canali di bonifica e irrigazione, molti dei quali assumono anche una valenza storica.
La DQA imposta la gestione delle risorse idriche attraverso una pianificazione unitaria a scala di bacino idrografico, con un’ottica ecologica che considera il ciclo naturale delle acque e non i confini amministrativi di province, regioni, o stati.
Il bacino idrografico viene considerato come ECOSISTEMA, e rappresenta perciò l’elemento di riferimento, l’unità di governo e di gestione, a cui le istituzioni devono adeguarsi.
Per questo la DQA prevede che ciascuno Stato membro individui per ogni distretto idrografico un’Autorità competente, che ha il compito di garantire l’applicazione delle norme previste dalla Direttiva stessa, attraverso la predisposizione di un Piano di Gestione del bacino idrografico, da realizzare entro 9 anni dall’entrata in vigore della direttiva. A livello nazionale sono stati individuati 8 distretti idrografici: Padano, delle Alpi Orientali, dell’Appennino Settentrionale, dell’Appennino Centrale, Serchio, dell’Appennino Meridionale, Sardegna e Sicilia

I soggetti istituzionali e gli enti coinvolti nella tutela e gestione delle risorse idriche.
Nel corso degli ultimi decenni importanti cambiamenti hanno modificato l’assetto giuridico e le competenze nel settore idrico che, comunque, risulta molto complesso e con competenze spesso sovrapposte. 
A livello nazionale, la salvaguardia delle risorse idriche viene attuata da diversi soggetti, individuati dalla normativa vigente. La Direttiva Quadro per le acque, 2000/60, è stata recepita a livello nazionale dal Decreto legislativo n. 152/2006, meglio conosciuto come Testo Unico per l’ambiente. Questa norma ha attribuito l’attività pianificatoria dell’uso dell’acqua alle Autorità di gestione dei distretti idrografici attraverso la stesura di Piani di gestione. Come accennato, il TU prevede che il territorio nazionale sia suddiviso in otto Distretti Idrografici, ognuno dei quali costituito dall’accorpamento dei diversi bacini idrografici, ed in ciascun Distretto venga istituita l’Autorità di Bacino Distrettuale, composta dallo Stato e dalle Regioni ricadenti nel Distretto stesso (la norma stabilisce che vengano invece soppresse le vecchie Autorità di Bacino già istituite dalla legge 183/89, e che le relative funzioni siano esercitate dalle stesse Autorità di Bacino Distrettuali, istituite dalla legge n. 13/2009 del Ministero dell’Ambiente.).
I Piani di Gestione dei distretti hanno come obiettivo strategico quello della pianificazione dell’uso dell’acqua per ogni settore (civile, agricolo, industriale). E questa riorganizzazione della gestione della risorsa idrica a livello distrettuale, non può che avvenire attraverso il coordinamento e la negoziazione tra le diverse autorità competenti a livello distrettuale, regionale e locale.
Le Autorità di Distretto hanno il compito di occuparsi dell’elaborazione del Piano di gestione del distretto idrografico, che deve riportare  le azioni e le norme d’uso finalizzate al corretto uso e alla tutela quali-quantitativa delle acque, e alla sistemazione idrogeologica e idraulica dei bacini idrografici. A seguito del ritardo nell’entrata in vigore del TU nell’anno 2009 sono state emanate altre due norme. La legge n. 13/2009 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell'ambiente" a causa dei ritardi nella istituzione delle Autorità Distrettuali  perciò ha ripristinato le preesistenti Autorità di bacino nazionali e ad esse ha assegnato il compito, in coordinamento con le amministrazioni regionali, di produrre ed adottare entro i termini previsti dalla DQA il Piano di Gestione Distrettuale (PdG).

Le funzioni di indirizzo e coordinamento sono svolte a livello centrale  e sono distribuite fra il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e forestali e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Per quanto riguarda le competenze, le Regioni svolgono un ruolo centrale nella gestione, programmazione degli interventi nazionali e comunitari per la tutela quali-quantitativa delle risorse idriche (il cui coordinamento è in capo ai dicasteri coinvolti). Collaborano nell’elaborazione e coordinamento dei Piani di gestione, formulano proposte per la formazione dei programmi e la redazione di studi e progetti relativi ai distretti idrografici. Provvedono all’elaborazione e attuazione dei piani di tutela, predispongono la relazione sull’uso del suolo e sulle condizioni dell’assetto idrogeologico. Coordinano e sovraintendono, di concerto con le Autorità di bacino, le attività e le funzioni dei Consorzi di bonifica.

Questi ultimi, insieme alle province e ai i comuni rappresentano le amministrazioni locali coinvolte nella gestione dell’acqua. Nello specifico, le provincie e i comuni, a seconda di come si sono organizzate le regioni, sono titolari dei poteri autorizzatori per i prelievi e gli scarichi in pubblica fognatura di acque reflue. Rispetto all’uso irriguo, gli enti principali  sono rappresentati dai consorzi di bonifica e irrigazione e dai consorzi di miglioramento fondiario. In alcune regioni la gestione di alcuni impianti è affidata a province e comunità montane. Gli enti irrigui partecipano alla gestione delle risorse idriche e costituiscono un importante patrimonio di presidio e di tutela della sicurezza dell’intero sistema, grazie alla costante azione di manutenzione delle opere, degli impianti, delle reti e dei corsi d’acqua naturali e assicurano lo smaltimento delle acque attraverso un’idonea regolazione idraulica. Sui territori, dunque, la salvaguardia delle risorse idriche e la gestione della rete collettiva è affidata a circa 633 Enti irrigui, (fonte INEA, SIGRIAN). Il reticolo irriguo (adduzione principale e secondaria1) si sviluppa su ben 17.000 km nel Centro Nord e 6.300 nel Sud svolgendo una funzione di presidio del territorio, con un contributo per l’assetto idrogeologico e una funzione ambientale fondamentale.  I Consorzi di Bonifica, composti proprio dagli operatori del settore consentono di mantenere un rapporto costante tra i territori e le istituzioni centrali e quindi favorire lo sviluppo rurale a partire dal livello locale.

Conclusioni.
Come si evince dal quadro fin qui delineato, l’uso razionale ed efficiente della risorsa idrica in agricoltura rappresenta una sfida cruciale per la politica di sviluppo rurale e quindi per la PAC, che ha come fine quello di rafforzare la sostenibilità del settore agricolo e delle zone rurali dell'UE attraverso una maggiore attenzione all’ambiente e al benessere degli animali, in modo da tutelare anche la sanità e la sicurezza dei prodotti, oltre che di generare benefici per l’agricoltura e la società in generale. Tale politica, centrando l’attenzione su tematiche come lo sviluppo del settore agricolo e delle aree rurali, la salvaguardia dell’ambiente, il CAMBIAMENTO CLIMATICO e l’innovazione, è in grado di contribuire a una serie di questioni di grande attualità, proponendo misure ed interventi opportuni.
In particolare l’approvvigionamento idrico a fini irrigui e la corretta gestione delle risorse quali suolo e acqua rappresentano sicuramente fattori prioritari per porre freno ai processi di degrado del territorio, accanto ad una più decisa riconversione verso pratiche agricole ecocompatibili e alla necessità di sostenere il permanere dell’attività agricola laddove un abbandono delle terre determinerebbe gravi rischi per il territorio, con innalzamento del livello di rischio idrogeologico.

Questo articolo ci ha offerto l’opportunità di disegnare l’articolato quadro delle normative che a livello italiano ed europeo si occupano della gestione delle risorse idriche in agricoltura.

Il problema delle disponibilità dell’acqua ha assunto, negli ultimi decenni anche per il settore agricolo, notevole rilevanza, in quanto tale problematica è strettamente collegata alle variazioni degli andamenti climatici, che fanno sentire i loro effetti non solo nel nostro Paese, ma nell’intero Pianeta.
Questo quadro generale impone quindi alle Istituzioni e a tutti gli attori sociali coinvolti, di seguire delle strategie di integrazione delle politiche a livello europeo, e non solo, e di adattamento ai cambiamenti climatici, orientate a limitare i danni derivanti dagli stessi che, tra l’altro, prevedano: una gestione delle risorse idriche attenta ai consumi, una maggiore EFFICIENZA irrigua e una riduzione dei prelievi di acque sotterranee.

L’acqua è un bene prezioso per tutti, poiché senza acqua non c’è vita e purtroppo non è una risorsa inesauribile, per cui l’uomo non può permettersi di sprecarla.

E’ sempre più importante quindi assumere comportamenti virtuosi per evitare gli sprechi e scegliere politiche di sviluppo rurale che siano sostenibili per le risorse idriche.
Tutti noi possiamo fare qualcosa!
Per esempio è molto importante conoscere e divulgare esempi di comportamenti e di esperienze virtuose presenti nelle proprie zone di appartenenza, che possano evidenziare come il territorio abbia risposto a specifiche emergenze.
Così come dal punto di vista dell’evoluzione che il territorio ha subito nel corso del tempo, è importante conservare e far conoscere la storia della bonifica e della costruzione della rete collettiva e di come abbiano contribuito alla crescita del nostro Paese.
Perché senza memoria non c’è futuro e per costruire un’Europa sostenibile dobbiamo ripartire anche da ciò che di buono abbiamo già fatto. 


1. Il reticolo irriguo o schema irriguo è costituito da tre tipologie di rete:
la rete di adduzione costituita dall’adduttore, alimentato dalla fonte, destinato ad addurre le acque dall’opera di presa fino al comprensorio irriguo;
la rete secondaria costituita da condotte o canali principali alimentati dal canale adduttore e si sviluppa all’interno del comprensorio con il fine alimentare i distretti irrigui;
la rete di DISTRIBUZIONE terziaria è costituita dalle condotte o canali di DISTRIBUZIONE all’interno dei distretti irrigui.