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Turchia: un ponte energetico verso l'Italia e l'Europa - Fabio Tambone -
L’importanza del settore energetico, qualche richiamo storico
Il settore dell’energia è un bene strategico e necessario per l’economia e la società di un Paese, anche e soprattutto per i rapporti internazionali. Dal secolo scorso svariati esempi confermano il connubio fra politica economica e affari esteri che caratterizza le scelte nazionali inerenti la politica energetica.
Quando Winston Churchill divenne Ministro della Marina, nel 1911, si adoperò per convertire la Marina inglese dall’uso del carbone a quello del petrolio e, nonostante le RISERVE inglesi di carbone fossero più sicure di quelle di petrolio, Churchill previde che la supremazia navale, sia militare sia commerciale, da allora in avanti sarebbe stata basata sull’uso del petrolio. Altri paesi riconobbero la correttezza di questa visione e al termine del primo conflitto mondiale Francia e Gran Bretagna si divisero l’egemonia sul Medio Oriente in base ai potenziali ricavi petroliferi. Inoltre, il rapido sviluppo delle tecnologie legate agli idrocarburi ha rafforzato la consapevolezza che una valida politica estera deve avere in cima all’agenda la politica energetica. Nel 1973 il Segretario di Stato americano Henry Kissinger si espresse riguardo la guerra arabo-israeliana e il conseguente shock petrolifero dichiarando che “le crisi energetiche possono spezzare tutti gli obiettivi delle nazioni, indebolendo l’economia e ponendo le scelte di politica estera sotto una insostenibile pressione”1.
Non dobbiamo mai dimenticare che le risorse energetiche sono state e saranno sempre, ahimè, la principale causa dei conflitti internazionali.
Più di recente, l’Unione europea (UE) ha subito le interruzioni di gas russo nell’inverno 2005-06: la più importante società energetica russa Gazprom ebbe un importante contenzioso con l’Ucraina (Paese di transito verso l’UE) sul prezzo del gas. Il taglio implicò una diminuzione importante del flusso di gas verso l’UE causando una importante crisi degli approvvigionamenti. Questo contenzioso, che si è ripetuto in forma meno acuta anche nei due inverni successivi, ha reso evidente la necessità per l’UE di elaborare una politica energetica maggiormente coordinata.
Questi esempi testimoniano la rilevanza che il settore dell’energia ricopre per la sicurezza e lo sviluppo economico di tutti i Paesi e come tale aspetto sia sempre più importante con lo sviluppo tecnologico e la GLOBALIZZAZIONE: maggiore interdipendenza fra mercati e paesi.
Tali considerazioni sono particolarmente attuali per l’UE che è alla ricerca di un nuovo assetto energetico che renda più sicuri gli approvvigionamenti aumentando al contempo la competitività dei mercati e dei prezzi energetici. Esso può essere analizzato con una duplice connotazione: geografica e metodologica:
- dal punto di vista geografico, o geopolitico, il futuro energetico dell’Europa passerà necessariamente dalla Turchia, crocevia fra Medio Oriente, Mar Caspio, Balcani e UE;
- dal punto di vista metodologico sarà necessario costruire un assetto di regole condivise, coordinate ed armonizzate per garantire un mercato integrato, trasparente, efficiente e ben organizzato.
Questo articolo è suddiviso nelle seguenti sezioni: la prima sezione ripercorre la storia dei rapporti fra UE e Turchia, con particolare attenzione al settore energetico ed al ruolo dell’Italia. La seconda sezione illustra le potenzialità della Turchia per il presente e futuro sviluppo della sicurezza di approvvigionamento energetico europeo. La terza sezione approfondisce l’importante ruolo della regolazione dell’energia per il raggiungimento degli obiettivi strategici comuni a Unione Europea e Turchia; si approfondiscono inoltre i rapporti della Autorità di regolazione turca (EMRA) con l’Autorità italiana per l’energia elettrica e il gas (AEEG), l’ECRB (il Board dei regolatori della Regione balcanica) e l’Associazione dei Regolatori del Mediterraneo (MEDREG).
Unione Europea, Italia e Turchia: rapporti nel segno dell’energia
L’Unione Europea rappresenta lo sviluppo di un progetto nato sull’energia, ovvero la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) istituita nel 1951, per favorire la rinascita industriale del continente dopo le distruzioni della Seconda Guerra Mondiale. L’UE ha in seguito sviluppato una forte attenzione verso le politiche energetiche dei Paesi vicini proponendosi come modello da seguire.
L’azione esterna europea in campo energetico ha rispecchiato pertanto questa visione, come dimostra l’egida europea nella costituzione, nel 2006, della Comunità dell’Energia nei Balcani2, anch’essi in precedenza teatro di un rovinoso conflitto. A conferma del fatto che i rapporti energetici fra diversi paesi sono dunque base di costruzione di rapporti pacifici e integrazione economica e sociale.
Lo stato turco e l’UE sono in relazione dal 1963, quando la Comunità Europea (ora UE) riconobbe uno status particolare alla Turchia tramite l’Accordo di Ankara. Nel dicembre 1999 la Turchia divenne paese candidato per l’ingresso nell’Unione Europea. Nell’ottobre 2005, con la riserva dei paesi membri Cipro e Austria, la Commissione europea ha avviato i negoziati per l’ingresso. Beneficiando della sua popolazione giovane, della sua attivissima industria pubblica e privata, e della sua posizione geografica strategica, la Turchia3 è oggi simultaneamente paese consumatore di energia, paese di transito di oleodotti e gasdotti, attore di primo piano nel panorama energetico pan-Europeo e attivo membro della cooperazione fra regolatori del Mediterraneo e dei Balcani. Il paese si trova a distanza ravvicinata di circa il 70% delle RISERVE mondiali di gas e petrolio e si candida ad essere un vero e proprio corridoio energetico, offrendo nuove potenzialità per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e la diversificazione delle fonti.
Il contributo turco alla sicurezza energetica dell’UE va inserito nel più ampio quadro della politica di vicinato della UE4 che ha lo scopo di avvicinare e integrare i paesi confinanti con le norme e gli interessi della comunità di stati europei. Il ruolo-chiave della Turchia è stato presto confermato formalmente dalla Commissione europea, infatti i rapporti fra la Commissione europea e il governo turco sui temi energetici sono saldamente proiettati nel futuro, come dimostra la “Turkey-EU Positive agenda”5 lanciata da Bruxelles sui temi energetici di interesse euro-turco. L’obiettivo generale dell’agenda è di rafforzare la cooperazione, sviluppare nuove infrastrutture e integrare i mercati del settore energetico, rispondendo assieme alle sfide comuni. Turchia e UE hanno infatti priorità simili sul lungo periodo, in particolare per quanto concerne la sicurezza e la diversificazione degli approvvigionamenti, un maggiore uso delle RINNOVABILI e l’investimento nell’EFFICIENZA ENERGETICA. Turchia e UE hanno inoltre deliberato di lavorare assieme per finanziare le nuove infrastrutture di interesse comune, sia attraverso strumenti di mercato (come gli accordi pubblici-privati) che Istituzionali.
L’Italia storicamente ha avuto un ruolo privilegiato nei rapporti bilaterali con la Turchia, anche per una affinità culturale-mediterranea; il primo vertice inter-governativo italo-turco, svoltosi nel novembre 2008 a Smirne, ha sancito il crescente ruolo dell’Italia rispetto ai rapporti con l’UE. La qualità delle relazioni economiche e commerciali fra i due paesi è elevata: l’Italia è il terzo partner commerciale della Turchia e molte imprese italiane sono direttamente impegnate nell’economia turca. Il settore energetico ha condotto le relazioni fra i due Paesi ad un più alto livello di cooperazione strategica, come riconosciuto durante il vertice di Smirne. L’Italia rappresenta la testa di ponte europea nella progettazione e realizzazione di progetti infrastrutturali per trasportare gas dalla Turchia alla UE e si è da lungo tempo impegnata a coinvolgere ed integrare la Turchia nelle questioni geopolitiche europee, incluse le rotte dell’energia.
I grandi progetti energetici fra l’Unione europea e la Turchia
La Turchia ha dato priorità strategica allo sviluppo delle sue caratteristiche di hub energetico e corridoio di transito eurasiatico, così come di punto di passaggio per gli investimenti infrastrutturali internazionali. Il programma di investimenti più ambizioso che coinvolge la Turchia riguarda il settore del gas ed è inerente al cosiddetto “Corridoio Sud”, che rappresenta un’alternativa al gas russo. Nel corso degli anni, sei progetti per la realizzazione del Corridoio sono entrati in concorrenza:
• Nabucco, che passa attraverso i seguenti paesi: Turchia, Bulgaria, Romania, Ungheria e Austria;
• Interconnettore Turchia-Grecia-Italia (ITGI);
• Trans-Adriatic Pipeline (TAP), che passa da Albania, Grecia e Italia;
• Interconnettore Azerbaigian-Georgia-Romania;
• White Stream, che attraversa Georgia, Romania e Ucraina;
• South East Europe Pipeline, che include Turchia, Bulgaria, Romania, Ungheria e Austria.
Questi progetti non verranno realizzati tutti, sia per motivi logistici, sia perché ognuno di essi si basa sull’esportazione del gas dall’Azerbaijan che, seppur abbondante, non è sufficiente a esaurire la capacità di tutte le infrastrutture di trasporto progettate. La scelta di quali progetti favorire avrà implicazioni politiche, economiche e strategiche per l’intera regione pan-europea. Al momento, i gasdotti più quotati sono TAP6 e Nabucco West (una versione ridotta del progetto originale del Nabucco, con sbocco in Austria).
Le Authorities, principali attori della regolazione del settore energetico:
EMRA, AEEG, ECRB, MEDREG
La regolazione dell’energia è assai rilevante per la promozione della concorrenza e della trasparenza all’interno dei mercati nazionali e internazionali dell’energia, poiché le autorità di regolazione sono i garanti delle regole di mercato, indipendenti da governi e operatori. Attraverso la loro attività assicurano le condizioni necessarie per gli investimenti in infrastrutture energetiche, per la tutela dei diritti di consumatori e operatori e per il corretto funzionamento del mercato, evitando situazioni di monopolio e garantendo agli utenti finali servizi in linea con gli standard normativi vigenti nell’UE.
In questo senso la Turchia non fa eccezione. Un ruolo molto importante per la realizzazione dei progetti contenuti nella “Turkey-EU Positive agenda” menzionata in precedenza, e per il continuo rafforzamento dei legami energetici fra Turchia ed Europa è infatti giocato da EMRA7, l’Autorità per l’energia turca che, come l’Autorità per l’energia italiana (AEEG), si occupa di regolare i mercati dell’elettricità, del petrolio e del gas. EMRA, come le altre autorità di regolazione indipendenti, è responsabile dell’attuazione della legislazione secondaria in materia energetica, per l’assegnazione di licenze agli operatori di mercato, dell’approvazione delle tariffe, del monitoraggio e della supervisione del mercato energetico e dei suoi operatori. L’autorità di regolazione turca ha quindi un ruolo molto importante nel concretizzare e realizzare le decisioni di indirizzo prese a livello politico.
Un secondo, importante aspetto inerente la regolazione è la cooperazione internazionale fra autorità di paesi diversi. Le collaborazioni tra autorità di regolazione sono alla base dello sviluppo di un contesto stabile ed armonizzato per i mercati energetici nell’area del Mediterraneo. Spesso, dove il dialogo fra governi nazionali si è arenato a causa di divergenze politiche, quello fra autorità di regolazione indipendenti è continuato, proprio per la natura tecnica e necessaria della cooperazione.
A tal proposito, nel giugno 2004 è stato assegnato all’autorità italiana l’incarico per il gemellaggio con l’omologa autorità turca, a seguito di una gara internazionale per Twinnings8, tenutasi nel 2003. Con il progetto della durata di 18 mesi, si è inteso contribuire al percorso di adeguamento della regolamentazione turca alle norme del mercato unico europeo dell’energia e agli standard europei di regolazione, nella prospettiva dell’adesione della Turchia all’Unione Europea. Le attività relative al gemellaggio con l’autorità di regolazione turca sono state divise in due componenti fondamentali:
- trasferimento di know-how dai Paesi membri UE alla Turchia;
- sviluppo e implementazione di corsi di formazione per funzionari EMRA.
L’attuazione, in paesi non comunitari o in attesa di diventare tali, di una regolamentazione armonizzata a quella italiana e dell’ Unione europea rappresenta uno strumento teso a facilitare i processi di liberalizzazione ed integrazione previsti per i significativi mercati del Sud-Est Europeo e del Mediterraneo; un vantaggio per gli investimenti italiani ed europei in tali mercati, caratterizzati da un rapido sviluppo.
Una solida collaborazione tra le autorità di regolazione italiana e turca si pone alla base dello sviluppo di più ampi rapporti previsti fra i due Paesi, anche in materia di approvvigionamenti energetici e di raccordo con le aree di esportazione di idrocarburi in Medio Oriente e del Caspio. Durante il periodo di gemellaggio con l’autorità di regolazione turca sono stati predisposti una serie di rapporti e documenti contenenti analisi e proposte riguardanti il sistema ed il mercato turco dell’elettricità e del gas. Tali documenti o rapporti riguardano il confronto della regolamentazione turca con le norme e le prassi in vigore nell’Unione Europea; le tariffe elettriche e del gas; le competenze istituzionali di EMRA; il transito internazionale dell’energia elettrica; lo sviluppo delle fonti RINNOVABILI; la sicurezza e qualità dei servizi; l’apertura dei mercati; il monitoraggio dei mercati; i codici di rete del gas; le regole del mercato elettrico; la qualità dei servizi e la protezione dei consumatori. Le attività previste nell’ambito del gemellaggio hanno compreso anche un ampio programma di formazione per funzionari turchi di nuova assunzione e visite di studio in Italia e in altri Paesi della UE.
EMRA declina il suo rilevante ruolo di attore nel contesto energetico anche come membro osservatore e futuro partecipante dell’ECRB9, il Board dei regolatori dei Balcani, e fondatore di MEDREG10, l’associazione che, dal 2006, raccoglie i regolatori di elettricità e gas di venti paesi mediterranei11.
Sia nell’ambito dell’ECRB che di MEDREG, EMRA ed AEEG collaborano attivamente sia ai più alti livelli che nei gruppi di lavoro tecnici (elettricità gas, ed altri) contribuendo ad avvicinare il mercato turco dell’energia a quello UE12.
Si ringraziano Veronica Lenzi e Maria Teresa Galante per il supporto di ricerca.
1 Citato da Susan Strange, States and Markets (London: Continuum International Publishing Group, 1998), p. 201.
2 http://www.energy-community.org
3 Lo stato turco comprende circa 779.000 km2 di territorio, di cui circa il 97% è situato in Asia, mentre il 3% si trova in Europa. Le coste turche si estendono per più di 8.333 km e toccano i mari Mediterraneo, Egeo e Nero.
4 Si veda la comunicazione della Commissione Europea ‘Delivering on a New European Neighbhourhood Policy’, Maggio 2012.
5 La ‘Agenda Positiva’ è stata varata a seguito di un incontro fra il Commissario europeo per l’energia e rappresentanti dei ministeri turchi.
6 In particolare, il Gasdotto Trans-Adriatico (conosciuto con l'acronimo inglese di TAP, Trans-Adriatic Pipeline) interessa i rapporti italo-turchi. Si tratta infatti di un progetto volto alla costruzione di un nuovo gasdotto che connetterà Italia e Grecia via Albania, permettendo il transito di GAS NATURALE proveniente dalla zona del Caucaso, del Mar Caspio e, potenzialmente, del Medio Oriente. Proprio nell’area del Caucaso è stato scoperto nel 1999 uno dei più grandi giacimenti di gas al mondo con oltre 1000 miliardi di metri cubi di gas (Shak Deniz I e Shak Deniz II). Il Progetto TAP dovrebbe contribuire alla diversificazione energetica dell’Europa, e garantire in questo modo una minore dipendenza da colossi energetici come la Russia.
7 Si veda il sito del regolatore turco, www.emra.org.tr
8 Una più completa ESPOSIZIONE del programma di gemellaggio, denominato Twinnings, è disponibile sul sito http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/technical-assistance/twinning_en.htm
9 ECRB è una comunità stabilita fra l’Unione Europea e nove paesi balcanici. Tali paesi sono Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Macedonia, Montenegro, Serbia, Moldavia, Ucraina e Kosovo. ECRB punta ad estendere la regolazione europea in materia di energia ai paesi confinanti con la UE. Maggiori informazioni sono disponibili all’indirizzo www.ecrb.eu.
10 MEDREG raccoglie i regolatori di elettricità e gas di venti paesi mediterranei. Tali paesi sono Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Cipro, Egitto, Francia, Israele, Italia, Giordania, Libano, Malta, Montenegro, Marocco, Autorità Palestinese, Portogallo, Slovenia, Spagna, Tunisia e Turchia. MEDREG promuove un quadro regolatorio trasparente, stabile e armonizzato per rafforzare la cooperazione, lo scambio di informazioni e l’assistenza fra i membri. Maggiori informazioni sono disponibili sul sito dell’Associazione, all’indirizzo www.medreg-regulators.org.
12 Per acquis communautaire si intende l’insieme di atti legali, legislazioni e decisioni giuridiche che costituiscono il corpo del diritto dell’Unione Europea.